税与制度竞争｜模式进化：“幸福ＧＤＰ” 需要增长吗？

欧盟与欧洲大国在国际秩序变动时期不愿坐看形势发展，而是积极地推动内部转型和塑造于己有利的国际秩序。面对发展模式之间日益激烈的竞争，欧洲主要有如下几种做法：分别为“模式进化”“模式推广”和“模式竞合”。此三种做法并非截然区隔，本书只是为了分析便利而分头论述。

“去增长”思潮自２０世纪７０年代起就存在，会以“去增长”“反增长”“零增长”“绿色增长”“慢生活”“幸福ＧＤＰ”等各种面目出现，其核心是反对追求单纯的经济增长，而更重视个人对生活的感受、社会平等、环境保护等要素。这种思潮与欧洲高度发展后的后工业社会经济结构有关——欧洲民众的生活满意度除了与个人收入挂钩外，还与社会包容度等后现代价值观密切相关。

２００８年全球金融危机之后，这种思潮得到了进一步的发展。这一来是由于经济危机下民众的生活有痛感，而此痛感未能被传统的ＧＤＰ统计所反映；二来也是因为欧洲精英希望寻求新的、更能发挥欧洲优点和特色的发展道路，并使这种发展道路得到学术上和国际上的认可。而从更深层次来说，如此改变经济统计方式，是改变了经济的本体论，将“经济”视为资源分配的过程；最终狭隘的“福利”也会变成宽泛的“幸福”概念。

２０１０年，时任法国总统萨科齐成立了经济成就和社会进步衡量标准委员会（ＣＭＥＰＳＰ），试图以“国民幸福总值”（ＧＮＨ）取代“国内生产总值”（ＧＤＰ），开风气之先。该委员会的主要人物包括两位来自美国的诺贝尔经济学奖得主和一位法国经济学家。委员会主席、著名的经济学家斯蒂格利茨（ＪｏｓｅｐｈＳｔｉｇｌｉｔｚ）后来一直不遗余力地在国际上推广相关概念、领衔相关研究。２０１０年，时任英国首相卡梅伦要求国家统计局衡量英国国民的“总体幸福指数”；２０１１年，德国也成立了“经济增长、幸福与生活质量”研究委员会。一时间，全球许多国家都进行了类似的研究，但欧洲国家是主力。截至２０２４年底，欧盟已于２００３年、２００７年、２０１２年和２０１６年进行了四轮“欧洲生活质量调查”（ＥＱＬＳ），调查内容既包括客观环境，也包括民众对此的主观感受。

在国际上，经济合作与发展组织发起了类似倡议，于２０１１年推出报告《如何生活？衡量幸福》并创造了“更好生活指数”（ＢｅｔｔｅｒＬｉｆｅＩｎｄｅｘ），又于２０１３年建立了“经济绩效与社会进步衡量问题高级别专家组”（ＨＬＥＧ）。进入２１世纪２０年代，七国集团也对衡量幸福的指标产生了兴趣，试图以此“维护对民主和市场经济的信心”。迄今为止，上述活动虽然冲击了人们的观念，但并未促使各国采取ＧＤＰ之外的统计体系；可以说并未从根本上动摇此前的经济发展理念。但与此同时，相关活动仍然证明了欧洲在价值观及规范领域较强的影响力。

“双转型”和“竞争力”

“幸福ＧＤＰ”潮流过后，欧盟采取了更为务实的态度。尤其是“美国优先”和大国地缘经济竞争加剧，导致欧盟重新将工作重心放到追求经济增长和国际地位上来。欧洲精英将关于社会政策的倡议与欧洲的经济转型及一体化推进结合起来。比如，２０１９年３月４日，法国总统马克龙在总统府网站用欧洲多国语言直接向所有欧洲公民发表《告欧洲同胞书》，提出了新的推动欧洲一体化的系列倡议。这是马克龙在２０１７年索邦大学倡议后第二次提出的重要一体化倡议。倡议书中提到欧洲要定义进步的标准，为欧洲所有工人提供社会保障、同工同酬、同样的最低薪酬标准。

２０１９年底，德国前国防部长冯德莱恩担任欧盟委员会主席，后又于２０２４年底再次连任。她在第一任内力推“双转型”——推动欧盟的发展模式向“绿色”和“数字”转型，而第二任将提升欧盟竞争力作为重要任务。２０１９年７月，冯德莱恩上任前在斯特拉斯堡欧洲议会发表讲话，在其“政治指导方针”中对“欧洲社会支柱”做出承诺（此前２０１７年底，欧盟各机构在瑞典哥德堡举行的公平就业与增长社会峰会上推出《欧洲社会权利支柱》，列出了２０项关键原则和权利，包括平等机会和劳动力市场准入、公平的工作条件、社会保护和包容等）。

２０２０年１月２９日，刚成立不久的新一届欧盟委员会公布２０２０年工作计划，列出６条工作重点：欧洲绿色新政、适合数字时代的欧洲、为民众服务的经济、在世界上更强的欧洲、推广欧洲生活方式、重新推动欧洲民主。其中，在“为民众服务的经济”和“推广欧洲生活方式”中都出现了大量社会政策的内容。该工作计划明确指出：“欧洲拥有独特的社会市场经济，使我们能够将社会公平、可持续性和经济增长结合起来。这有助于推动我们具有竞争力的可持续性发展。随着我们开始双重转型，将社会和市场结合起来将比以往任何时候都更加重要。”

而在工作计划推出两周之前（１月１４日），欧盟委员会就已经推出重要文件——《为实现公正转型而建立一个强大的社会欧洲》的通报，着重地表明了发展“社会欧洲”的决心。同日，欧委会提出了多项酝酿中的措施：就“公平最低工资”与社会合作伙伴启动第一阶段的咨商、可持续欧洲投资计划、公正过渡基金、欧洲性别平等战略以及具有约束力的薪酬透明度措施、欧洲最新技能议程、工业战略、中小企业战略、加强青年保障、更新数字教育行动计划、老龄化绿皮书、欧洲抗癌计划、罗姆人平等与融合倡议、欧洲失业再保险计划、儿童保障、社会经济行动计划、残疾人战略、农村地区长期愿景，等等。

到２０２３年，欧洲又掀起了一股要提升“竞争力”的努力。２０２３年３月，欧盟委员会发布关于欧盟长期竞争力的通报；１０月，欧盟领导人在非正式峰会后发表《格拉纳达宣言》，表示将加强欧盟竞争力，立志在数字及绿色科技领域取得领先地位，加强欧洲经济安全，降低在关键领域对第三方的依赖。

２０２４年，也即冯德莱恩第一任内的最后一年，关于“竞争力”的讨论持续升温。法国、德国、意大利三国经济部长在４月专门开会讨论此问题；同月欧盟峰会又对此进行了重点讨论。欧盟委员会还准备了两份重磅竞争力报告以供后续讨论，即莱塔报告和德拉吉报告。

２０２５年１月，欧盟委员会发布通报《欧盟竞争力指南》，其中提及：“欧洲面临着一个大国竞争、技术霸权竞争和资源控制权争夺的世界。在这个世界上，欧洲的竞争力和欧洲的立场是密不可分的。我们的自由、安全和自主将比以往任何时候都更加取决于我们创新、竞争和发展能力。”在欧盟关于竞争力的讨论中，欧盟和欧洲国家的社会政策进一步与欧洲发展模式、欧洲的对外政策及国际影响力、欧洲对国际秩序转型的判断及对未来国际秩序的构想有机结合起来。

产业政策的复兴

西方一度是重视产业政策的。在战后初期，产业政策被认为是福特主义生产体制和凯恩斯主义宏观经济政策所支撑的经济秩序的关键支柱。西方国家干预主要集中在钢铁、汽车、化工等领域，并于２０世纪７０年代逐渐转向电子、飞机和生物技术。在随后的新自由主义全球化时代，由于生产和分配在全球层面进行，西方政府很大程度上放弃了产业政策，改为关注技术基础设施和人力资源。但随着新自由主义秩序的式微，西方开始反思“去产业化”“产业空心化”问题，并随之重新重视产业政策。

进入２１世纪第二个十年，产业政策成为大国竞争的重要领域，并在学界引发热烈讨论。学者指出：“我们面临的问题是，在这个颠覆性的政治和技术变革时期，产业政策应该采取什么形式。政策制定者如何制定面向未来和福利的产业政策，既能缓解市场失灵，又能解决社会最重要的社会和环境挑战，同时又不导致民族沙文主义。”

２０１２年欧盟委员会提出了欧盟的产业战略（在２０１２年、２０１４年和２０１７年多次更新），主要目标是在２０２０年把欧洲产业占ＧＤＰ比重从２０１１年的１６％提高到２０％。当时欧盟的主要动机是对全球金融危机中“金融业独大”的反思、对制造业过分流向新兴国家的调整，以及应对新技术革命带来的变革压力。

后来国际地缘政治竞争因素逐渐凸显。２０１９年２月，欧盟委员会否决德、法两国铁路业巨头西门子和阿尔斯通的并购交易，引发欧洲是否应培养“产业巨头”以参与中美竞争的讨论。同月，法、德两国发表《法德关于适应２１世纪的欧洲产业政策的宣言》，表示要改革欧盟的竞争政策。宣言中指出：“一个强大的产业是可持续和包容性增长的核心。最重要的是，它将赋予欧洲经济主权和独立。”

２０２０年３月，欧盟委员会发布《欧洲新工业战略》，其中提及：“新的和不断变化的地缘政治现实正在对欧洲工业产生深远的影响。全球竞争、保护主义、市场扭曲、贸易紧张以及对基于规则的体系的挑战都在上升。新的力量和竞争者出现了。更多的老牌合作伙伴选择新的道路。再加上全球经济的不确定性，这些趋势给正在进行绿色和数字双转型的欧洲的工业带来了新的挑战。”这里，“新的力量和竞争者”主要暗指中国，而“老牌合作伙伴”主要暗指美国。该文件同时指出：“欧洲的工业战略必须反映我们的价值观和社会市场传统。”

欧盟介入产业政策的主要着力点是欧洲单一市场。一个庞大而开放的单一市场将赋予欧盟制定技术和监管标准的关键优势，这些标准如推广到全球，将使欧洲企业受益。除了完善单一市场，欧盟还推出了一系列产业政策工具。

“地平线２０２０”是欧盟有史以来最大的研究和创新计划，旨在帮助欧洲创造世界一流的科学技术。欧洲创新理事会支持专注于突破性和颠覆性创新的项目。泛欧风险投资基金计划的投资也有产业政策成分。欧洲国防基金促进成员国之间在生产最先进的国防技术和设备方面的合作。欧盟委员会设立了“欧洲共同利益重要项目”并修改了国家援助规则来促进各国投资具有战略意义的经济投资。法国、德国、意大利和英国（当时还是欧盟成员国）在２０１８年微电子研究和创新联合项目中使用了这一举措。

沿着类似的思路，欧盟委员会于２０１７年发起了欧洲电池联盟，其目标是促进在欧洲建立完整的电池产业链。法国和德国对标美国的国防部高级研究计划局）联合成立了“欧洲联合颠覆性倡议”，旨在推动欧洲在前沿颠覆性技术的研究。

冯德莱恩领导的欧盟委员会将“双转型”与产业政策紧紧联系在一起。其提出的“绿色协议工业计划”是确保欧洲工业竞争力和支持向气候中和过渡的路线图，而《净零工业法》是其法规形式。《关键原材料法》是《净零工业法》的补充，以确保欧洲能够充分获得稀土等制造业必备材料。《欧洲芯片法》则旨在提高欧盟在全球芯片市场的份额。

监管型福利国家的重新兴起

欧洲福利国家除了福利及公共支出较高外，还有一个特点是监管色彩较浓，即国家积极制定各种社会政策。随着金融危机、气候危机、新冠肺炎疫情危机的相继爆发，欧洲福利国家在社会方面的管辖不断扩大。学者开始讨论“监管型福利国家”的重新兴起。

欧盟对大型数字企业的监管就是一个颇具欧洲特色的例子。全球最大的数字平台主要来自美国，其次来自中国，主要企业包括苹果、微软、亚马逊、脸书、腾讯、阿里巴巴等。这些企业日益塑造全球数据价值链的各个环节，重塑市场和消费者动态、商业模式和工业生产。

２０２２年，欧盟委员会提出了所谓的“数字十年原则”，旨在定义数字经济应如何遵守民主、隐私、团结、选择自由和安全等价值观，文件重申将隐私、基本权利和消费者保护置于技术要求的核心，指出来自人工智能、网络攻击和大规模监控的风险可能“对公民、我们的民主价值观和我们的安全产生深远影响”。当年底，欧盟委员会主席冯德莱恩与欧洲议会议长梅索拉（ＲｏｂｅｒｔａＭｅｔｓｏｌａ）、欧盟理事会轮值主席国捷克总理菲亚拉（ＰｅｔｒＦｉａｌａ）共同签署了《欧洲数字权利与原则宣言》，表示欧盟的数字转型要以人为本，符合欧盟的核心价值观和基本权利。

欧盟在短短几年间酝酿并通过多部相关法律，包括《通用数据保护条例》（ＧＤＰＲ）、《数字市场法》（ＤＭＡ）、《数字服务法案》（ＤＳＡ）、《数据法》（ＤａｔａＡｃｔ）、《网络复原力法》（ＣｙｂｅｒＲｅｓｉｌｉｅｎｃｅＡｃｔ）、《人工智能法》（ＡＩＡｃｔ）等。其中，《通用数据保护条例》整合了隐私保护指令、电子通信隐私保护指令以及欧盟公民权利指令，被称为人类史上最严格的数据隐私法律。英国《金融时报》评论道：“尽管欧盟本身的技术行业不发达，但欧盟认为，由于其制定的《通用数据保护条例》，它正在成为全球数字技术的规则制定者，特别是在个人数据的使用方面。”

公共采购也是研究社会监管的一个课题。许多欧洲国家在其公共采购政策中融合了社会目标。２０１４年，欧盟修订了公共合同指令（２０１４／２４／ＥＵ）和公用事业指令（２０１４／２５／ＥＵ），新修订的指令要求欧盟成员国修订国家采购法，包括在采购合同中更全面地纳入社会、劳工和可持续性标准。修订后的指令拓宽了行使“对社会负责任的公共采购”的空间。欧盟关于国际采购的规定也出现了同样的变化。欧盟委员会２０１２年首次提出《国际采购工具》提案，十年后完成立法进程。该法规强制要求所有政府机构在评判采购投标时考虑社会、环境和劳工要求。